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中国怎样反腐败才会有效? 作者:郑永年
作者:fjcfp  时间:2014-08-14

   十八大后,一大批高官纷纷落马。新华网对中央纪委监察部网站公开信息统计发现,自2012年12月到今年6月,约30名省部级及以上官员接受组织调查。
  中国问题研究专家郑永年认为,反腐败早已经不是新鲜事,人们所面临的核心问题在于:如何反腐败才有效。改革开放以来,每一届新领导层和新政府都反复强调反腐败,反腐败运动从来没有间断过。同时,中国也一直在向世界上所有清廉的国家学习如何有效地反腐败。直到今天,能学的,已经学了;能做的,也已经做了。为什么腐败还是继续变本加厉呢?
  一句话,中国并没有根据中国体制本身的特点,来设计反腐败体制或者机制。那么中国体制最主要的特点是什么呢?如果说多党制国家的主要特征是外部多元主义,中国制度的最大特点就是内部多元主义。表现在反腐败方面,内部多元主义主要表现为反腐败机构过多,内部权力过于分散,不够集中。不仅党、政、人大、政协等等都设立了反腐败机构,主要组织和机构都有自己的反腐败机构。较之其他所有国家,中国的反腐败机构是最多的。
  太多反腐败机构相互掣肘
  内部多元主义产生了诸多弊端。首先,内部反腐败机构过多的逻辑结果,就是反腐败责任极其不明确。尽管各个机构名义上都是为了反腐败的,但实际运作的结果就是权力的争斗,反腐败反而演变成每一机构的“副业”。这是所有官僚机构运作的逻辑。因此,只有把众多的机构整合起来之后,它们的利益才能一致起来。
  反腐败机构派大量的干部官员到中国香港和新加坡去考察,学习这两个地方的反腐败经验。应当说他们学到了不少经验,但一旦放到中国内地的制度环境里,这些在新加坡和香港非常有效的举措便不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点:香港的廉政公署和新加坡的反贪局都很小。一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会,除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外,就反腐败制度本身来说,最重要的就是权力高度集中,责任高度明确。反腐败机构又直属最高领导层。一旦发现腐败,应当承担责任者就非常明确。也因为责任明确,反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然,另一个特点是,无论在新加坡还是香港,社会力量参与反腐败也非常得力。
  很显然,当内部多元主义导致这诸多负面效应的同时,外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说,中国要像其他国家那样,设立反对力量或者反对党。世界上那些实行多党制的社会,也同样非常腐败,甚至更为腐败。从外部制约来看,社会的参与要比反对党的参与更为有效。
  那么,通过怎样的制度改革才能实现有效的反腐败呢?
  一句话,要大力减少内部多元主义,强化反腐败机构的权力。这方面,可以参照近年来大部制建设的经验,设立一个反腐败大部制,整合目前各个反腐败机构。当然,在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时,这个机构应当直属最高领导机构。
 
要给清廉一个机会
  其次,更为重要的是要给清廉一个机会。中国的腐败已经发展到这种程度,以至于清廉者没有生存的空间。很多腐败官员并不是一开始就腐败的,而是“屁股指挥脑袋”,到了一个腐败的环境,就不得不腐败。在党内,也并不是每一个官员都想腐败,也有一些官员不想腐败,但在全面腐败的环境里,“清廉”就成为一个人的巨大负资产。因此,应当考量的是如何给清廉一个机会?这是有可能的。例如,可以通过人事录用机制,在任命官员的时候,可以问其是否愿意公开财产。如果不愿意者,那么不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面,就是那些已经腐败的官员不再被继续任用。这部分人肯定很大量,不可能人人都被查。但即使不去查他(她),至少可以中断其生涯。而那些愿意公开财产的官员,则可以被继续任用。
  从具体的制度设计来看,也有很大的空间来改进反腐败的制度能力。首先,反腐败机构内部可以设立一个道德委员会。腐败既可以是狭义上的经济腐败,也可以是其他方面的,例如性贿赂、包二奶等等。这些方面可以经过道德委员会来处理。世界上很多国家都设立有针对官员操守的道德委员会。在中国,道德委员会可以强化党政官员的职业伦理。中国历来被视为是一个道德国度,对官员的道德压力不仅必要,而且也可以对官员产生巨大的道德压力。
  中国的腐败已经高度社会化,侵入社会的各个角落。从各国经验来看,在如此广度和深度的腐败环境中,只有通过培养清廉官员,从精英开始,然后逐渐扩展到社会的各个领域,最终才会有建设清廉政府和清廉社会的可能性。
 (摘选自《不确定的未来:如何将改革进行下去》部分章节)

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